William Freire[1]
Mateus Soeiro[2]
Os investidores até aceitam certa demora, mas não aceitam a imprevisibilidade
O Brasil é frequentemente apresentado como uma potência mineral. A extensão territorial, a diversidade geológica e a ocorrência de depósitos associados a diferentes substâncias sustentam essa afirmação e, em um contexto de reorganização das cadeias globais de suprimento e de crescente demanda por minerais necessários à transição energética e à transformação digital, tornam ainda mais relevante o debate sobre o aproveitamento do potencial mineral brasileiro.
Mas possuir recursos minerais não é o mesmo que possuir reservas minerais. E essa diferença, aparentemente técnica, contém uma questão fundamental para a formulação da política mineral brasileira.
No sistema contemporâneo de classificação de recursos e reservas, o conhecimento geológico é apenas uma das dimensões consideradas para que determinado depósito possa ser reconhecido como economicamente aproveitável. A existência do minério no subsolo, mesmo quando demonstrada com elevado grau de confiança, não é suficiente.
A Resolução ANM nº 94/2022, que instituiu o Sistema Brasileiro de Recursos e Reservas Minerais e alinhou a metodologia nacional aos padrões internacionalmente aceitos (CRIRSCO), define reserva mineral como a parte economicamente lavrável de um recurso mineral medido ou indicado cuja viabilidade técnico-econômica tenha sido demonstrada mediante estudos adequados e aplicação dos denominados “fatores modificadores”.
Entre esses fatores estão considerações relativas ao método de lavra, processamento mineral, metalurgia, infraestrutura, economicidade, mercado e aspectos legais, ambientais, fundiários, sociais e governamentais. Em outras palavras, entre aquilo que a geologia identifica como recurso e aquilo que efetivamente pode ser reconhecido como reserva existe um conjunto de condições capazes de determinar a viabilidade ou a inviabilidade de um projeto mineral.
É justamente nesse espaço que a política pública e a regulação mineral precisam ser observadas.
Se aspectos legais, governamentais, econômicos, mercadológicos e de infraestrutura interferem na conversão de recursos em reservas, é inevitável reconhecer que o Estado não ocupa uma posição externa à economicidade do empreendimento mineral. Suas decisões, procedimentos, instituições e políticas integram o ambiente a partir do qual essa economicidade será construída.
A regulação pode proporcionar segurança, previsibilidade e condições para o investimento. Mas também pode introduzir custos, riscos e incertezas capazes de comprometer a viabilidade de um projeto.
Um depósito mineral não se torna economicamente aproveitável apenas porque possui tonelagem, teor e características geológicas adequadas. Para desenvolver uma mina, é necessário investir em pesquisa, tecnologia, engenharia, equipamentos, beneficiamento, energia, logística, mão de obra, acesso à superfície, estruturas auxiliares, medidas ambientais, segurança e fechamento. É necessário, igualmente, obter direitos, autorizações e licenças, estruturar financiamento e assumir riscos por períodos que frequentemente ultrapassam uma década antes do retorno integral do capital empregado.
A economicidade do projeto é, portanto, resultado de uma equação muito mais ampla. Uma redução significativa no preço da commodity pode transformar uma reserva em recurso. Uma inovação tecnológica pode produzir o efeito inverso. Uma nova ferrovia pode tornar economicamente aproveitável um depósito antes inviável, da mesma forma que o aumento expressivo de custos, a insegurança sobre direitos minerários, a imprevisibilidade na obtenção de autorizações ou a ausência de infraestrutura podem retirar um projeto da zona de viabilidade.
Essa constatação resulta em uma conclusão direta e fundamental para a política mineral: o Estado também interfere na linha que separa recurso de reserva.
Não significa afirmar que toda obrigação regulatória reduz a viabilidade da mineração ou que a resposta adequada seja simplesmente eliminar controles. A atividade mineral produz impactos e riscos que justificam atuação estatal consistente, que não pode ser vista como obstáculo à atividade mineral. Esses controles são componentes de uma mineração responsável.
O problema surge quando, além dos custos necessários para a proteção de bens juridicamente relevantes, o empreendimento passa a suportar custos decorrentes de ineficiência administrativa, sobreposição institucional, procedimentos sem adequada avaliação de necessidade, imprevisibilidades decorrentes da politização de parte de alguns órgãos ambientais, alterações frequentes de interpretação, decisões contraditórias ou prazos incompatíveis com a dinâmica econômica do setor, sobretudo em um cenário no qual a ANM opera com número deficitário de servidores.
Existe uma diferença importante entre o custo da regulação necessária e o custo da ineficiência regulatória. E é sobre o segundo que uma política mineral orientada à competitividade precisa atuar, pois tempo regulatório também é custo. Na mineração, tempo não representa apenas uma variável administrativa, representa capital.
Projetos minerais exigem investimentos relevantes antes do início da produção. Quanto maior o período de maturação e mais incerto o momento em que o empreendimento poderá alcançar determinada etapa, maior tende a ser a percepção de risco e, consequentemente, o custo de capital.
Por isso, prazos administrativos não podem ser tratados como dimensão neutra da política mineral. O próprio Relatório de Gestão da Agência Nacional de Mineração[3] referente a 2025 registrou, no macroprocesso de outorga, tempo médio de análise de 613 dias, atribuindo o resultado, entre outros elementos, ao passivo acumulado e a limitações operacionais da Agência.
O dado não deve ser utilizado para desconsiderar a complexidade da atividade regulatória, os esforços de modernização atualmente realizados pela ANM e os valorosos esforços individuais. Ao contrário: ele ajuda a evidenciar a importância de dotar a Agência de capacidade institucional suficiente para exercer adequadamente suas competências.
Uma agência reguladora enfraquecida também representa risco para o investimento. Segurança jurídica não decorre da ausência do regulador, mas da existência de um regulador tecnicamente qualificado, institucionalmente estruturado, capaz de produzir decisões consistentes e de fazê-lo em tempo compatível com as necessidades do setor regulado.
A previsibilidade dos procedimentos, o estabelecimento de critérios objetivos, a uniformização de entendimentos, a digitalização de processos, a adequada gestão do estoque processual e a redução dos tempos de decisão constituem, nesse contexto, instrumentos de política mineral.
Afinal, quando meses ou anos adicionais são incorporados ao cronograma de um empreendimento por razões não relacionadas à complexidade técnica do projeto, esses períodos acabam sendo incorporados à avaliação de risco e, direta ou indiretamente, à sua economicidade. Portanto, o tempo regulatório também pode funcionar como fator modificador.
Não há reserva competitiva sem infraestrutura competitiva
O mesmo raciocínio deve ultrapassar os limites da regulação minerária em sentido estrito.
Infraestrutura é expressamente reconhecida entre os fatores modificadores considerados na avaliação de recursos e reservas. Isso ocorre por uma razão simples: minério economicamente inacessível pode deixar de ser minério economicamente aproveitável.
Rodovias, ferrovias, portos, disponibilidade energética, transmissão elétrica, recursos hídricos e demais estruturas necessárias ao empreendimento interferem diretamente na formação do custo operacional e na competitividade da produção.
Para determinados minerais de elevado volume e menor valor unitário, a logística pode definir a própria existência econômica do projeto. Mesmo em substâncias de maior valor agregado, distâncias, disponibilidade de modais e custos de transporte influenciam a inserção do empreendimento nas cadeias nacionais e internacionais.
Não por acaso, os estudos desenvolvidos para subsidiar o Plano Nacional de Mineração 2050[4] trataram a competitividade da indústria mineral brasileira como dimensão específica da política mineral e consideraram fatores de infraestrutura, financiamento, ambiente regulatório e inserção nas cadeias produtivas.
Uma política mineral contemporânea, portanto, não pode terminar na concessão do título minerário. É necessário pensar também em como a produção chegará ao mercado, como projetos localizados em novas fronteiras minerais terão acesso à energia, como os investimentos necessários à infraestrutura serão financiados, como corredores logísticos poderão atender novos distritos minerais e como diferentes políticas governamentais podem ser coordenadas para reduzir custos sistêmicos.
Descobrir um depósito e não construir condições para aproveitá-lo é conservar potencial geológico sem convertê-lo em riqueza econômica.
A aprovação do Plano Nacional de Mineração 2050, pela Portaria MME nº 924/2026, abre uma oportunidade particularmente relevante para essa discussão. Apresentado em julho de 2026, o Plano passa a ser o principal instrumento estratégico de planejamento de longo prazo da política mineral brasileira.
Entre seus objetivos estão a ampliação do conhecimento geológico, o aproveitamento dos recursos minerais, o fortalecimento das cadeias produtivas, a agregação de valor, o aperfeiçoamento da governança pública e o aumento da competitividade da economia mineral brasileira. O Plano também atribui destaque crescente aos minerais críticos e estratégicos, tendo em vista seu papel na transição energética, nas tecnologias digitais, na segurança alimentar e na soberania nacional.
A abundância mineral brasileira constitui uma vantagem relevante, mas não garante, por si só, liderança mineral. O desafio da política pública consiste justamente em construir as condições para transformar potencial geológico em pesquisa, recursos em reservas, reservas em projetos, projetos em minas e produção mineral em desenvolvimento econômico e social.
Isso exige equilíbrio.
É preciso regular, fiscalizar e proteger bens públicos relevantes. Mas é igualmente necessário reconhecer que cada obrigação, prazo, custo ou incerteza introduzido pelo Poder Público passa a integrar a equação econômica de empreendimentos que competem internacionalmente por capital.
Uma jazida classificada hoje como reserva mineral pode não sê-la daqui a dez anos, se o mercado for inundado por minérios provenientes de projetos que entraram em produção mais rapidamente.
Sob essa perspectiva, talvez um dos indicadores mais relevantes de uma política mineral bem-sucedida seja justamente sua capacidade de favorecer a transformação responsável dos recursos conhecidos em reservas economicamente aproveitáveis.
O Brasil não precisa apenas conhecer melhor o minério existente em seu território. Precisa criar as condições para aproveitá-lo. Neste momento em que os minerais voltam a ocupar posição central nas estratégias industriais, energéticas e geopolíticas das principais economias, a diferença entre possuir recursos e possuir reservas torna-se também elemento central das políticas públicas.
A regulação não está fora dessa equação. Ela é parte dela.
[1] WILLIAM FREIRE. Advogado. Sócio do Demarest. Fundador e professor do Instituto Brasileiro de Direito Minerário – IBDM. Diretor do Departamento de Direito da Mineração do Instituto dos Advogados de Minas Gerais. Cocoordenador do Comitê de Direito de Mineração do Centro de Estudos das Sociedades de Advogados – CESA. Árbitro da Câmara de Mediação e Arbitragem Empresarial Brasil – CAMARB.
Alguns livros publicados:
(i) Como autor: Comentários ao Código de Mineração (2. ed., 1995). Direito Ambiental Brasileiro (1998). Direito Ambiental aplicado à Mineração (2005). Natureza jurídica do consentimento para pesquisa mineral, do consentimento para lavra e do manifesto de mina no Direito brasileiro (2005). Gestão de Crises e Negociações Ambientais (2009). Riscos Jurídicos na Mineração – Manual (2019). Fundamentals of Mining Law (2010). Código de Mineração anotado e legislação complementar em vigor (5. ed., 2010) e Direito Minerário: Acesso a imóvel de terceiro para pesquisa e lavra (3. ed., 2025).
(ii) Como coautor: Recurso Especial e Extraordinário (2002). Os recursos cíveis e seu processamento nos tribunais (2003). Dicionário de Direito Minerário Inglês-Português (2. ed., 2008). O mínimo que todo empresário necessita saber sobre Direito Penal (2019).
(iii) Como coordenador/organizador: Revista de Direito Minerário (1997, v. 1). Revista de Direito Minerário (2000, v. 2). Código de Mineração em Inglês (2008, cotradutor). Dicionário de Direito Ambiental e vocabulário técnico de meio ambiente (2. ed., 2009). Mineração, Energia e Ambiente (2010). Aspectos controvertidos do Direito Minerário e Ambiental (2013). Direito da Mineração (2. ed., 2023) e Direito da Mineração (2025).
Reconhecimento 2026: Senior Statesperson. Chambers & Partners. Chambers Brazil: Industries & Sectors 2026. Mining. William Freire | LinkedIn. https://ibdm.com.br/william-freire/.
#Direito Minerário. #Direito da Mineração. #Código de Mineração. #Código Minerário.
[2] MATEUS SOEIRO Advogado do time Minerário do Demarest. Pós-graduado em Direito da Mineração pelo Cedin e em Direito Ambiental pela Fundação Escola Superior do MPMG. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos. E-mail de contato: msoeiro@demarest.com.br.
[3] Disponível em https://www.gov.br/anm/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/governanca/gestao-estrategica/relatorio-gestao/relatorio-de-gestao-2025-1.pdf.
[4] Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-mineral/pnm-2050/pnm-2050-1/pnm-2050-digital-a.pdf. Acesso em: 25 ago. 2026.
