Por William Freire[1]

Este é o primeiro artigo da série Direito da Mineração: regime jurídico do aproveitamento dos minerais críticos e estratégicos.

Introdução

A Lei nº 15.506, de 16 de setembro de 2026, criou o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos – CIMCE. A lei define minerais críticos como os recursos minerais necessários para setores-chave da economia nacional, cuja disponibilidade seja insuficiente, instável ou vulnerável em razão de deficiência de produção interna, elevada dependência de importações, concentração geográfica do fornecimento externo, riscos geopolíticos, restrições de mercado ou gargalos tecnológicos, e cuja escassez possa representar risco relevante à economia do país, especialmente para (a) assegurar a transição energética; (b) garantir segurança alimentar e nutricional e (c) resguardar a segurança e a soberania nacional e tecnológica em setores estratégicos para o país.[2]

Minerais estratégicos são definidos como os recursos minerais relevantes para o País, decorrentes de reservas significativas e que sejam essenciais para a economia na geração de superávit da balança comercial, para o desenvolvimento tecnológico, para o desenvolvimento regional, ainda que não diretamente vinculados à transição energética, ou para a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEEs) na respectiva cadeia produtiva.[3]

O que é crítico?

O Editorial da revista Brussels Economic Security Review, volume 1, abre com a seguinte pergunta: o que é crítico?

O texto também assinala que, “em apenas alguns anos, a segurança econômica tornou-se um conceito central na formulação de políticas da União Europeia. É evidente que não vivemos mais nos dias idílicos da década de 1990, quando o livre comércio era apresentado como um bem incondicional e a interdependência era algo a ser buscado, e não temido. Em vez disso, instalou-se uma profunda sensação de insegurança. Choques externos e crises perturbam continuamente as economias em todo o mundo, revelando suas vulnerabilidades. As cadeias de valor se contraem a pedido dos governos, enquanto nossa infraestrutura crítica é alvo de ataques secretos e abertos.”

Em outro trecho, o editorial afirma que “tecnologias antes tratadas como bens comerciais estão agora no centro da competição geopolítica”; observa que “o que é risco excessivo para um pode ser justificável para outro”; e assinala que “da mesma forma, a transição verde pode depender do uso de tecnologia proveniente de países nos quais a Europa, de outra forma, não confia.”[4]

A pergunta proposta pela revista é particularmente pertinente num momento em que, em se tratando de minerais considerados críticos, não há como dissociar a insegurança econômica da insegurança tecnológica.

Considerando o arcabouço jurídico anterior à Lei nº 15.506, de 2026, entendo que a base da criticidade brasileira, em relação aos minerais classificados como críticos, está na ausência de política mineral efetiva e, de forma entrelaçada, na falta de estrutura da ANM (Agência Nacional de Mineração).

Durante a tramitação do Projeto de Lei nº 2.780, de 2024, que se transformou na Lei nº 15.506, de 2026, o debate concentrou-se em “segurança nacional” e “soberania nacional”, como se o regime jurídico da mineração já não contivesse ferramentas adequadas para que a atividade mineral fosse conduzida sob a ótica da segurança nacional e da soberania nacional.

A Constituição Federal combina a dominialidade pública dos recursos minerais, a execução privada e o controle estatal, seguindo o padrão dos principais países mineradores. O regime jurídico da mineração brasileira já continha todos os elementos da soberania formal mineral. Faltava dar-lhes efetividade.

Do Estado Democrático de Direito extraem-se o Sobreprincípio da Soberania Nacional, o Sobreprincípio da Segurança Jurídica e o Sobreprincípio da Legalidade. Da Constituição Federal e da legislação mineral extrai-se o Princípio da Soberania do Brasil sobre seus recursos minerais. Do artigo 176 da Constituição Federal extrai-se o Princípio da Condução da Mineração no Interesse Nacional. Do artigo 37 da Constituição Federal extraem-se o Princípio expresso da Eficiência Administrativa e o Princípio implícito da Segurança Jurídica, este com núcleo de sentido fortíssimo. Por fim, o art. 4º da Constituição Federal dispõe que, em suas relações internacionais, o Brasil se rege, em primeiro lugar, pelo Princípio da Independência Nacional.

Elementos de controle

Analisando o regime jurídico da mineração no Brasil, observa-se que já existe um sem-número de controles:

1. Os recursos minerais pertencem à União;
2. A pesquisa e a lavra dependem de consentimento prévio da União;

• A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado;

1. A mineração deve ser conduzida no interesse nacional;
2. Há controle sobre o processo administrativo;
3. Há o art. 42 do Código de Mineração;

• Há diversos atos, relatórios e procedimentos que devem ser aprovados (Requerimento de Pesquisa, Relatório Final de Pesquisa, Requerimento de Lavra, Plano de Aproveitamento Econômico, Reavaliação de Reservas, Plano de Fechamento de Mina);
• Descumprimento das obrigações da legislação mineral pode conduzir à caducidade do direito minerário;

1. Há, ainda, os Princípios do art. 37 da Constituição Federal a controlar — ou, na verdade, a tentar controlar — a Administração Pública.

Todos esses preceitos jurídicos impedem (ou deveriam impedir) o malbaratamento dos recursos minerais nacionais. Não há necessidade de mais controles. Há necessidade, apenas, de um ambiente político favorável para que todos esses comandos normativos existentes possam ser aplicados.

Um bom exemplo, considerando apenas o Princípio da Legalidade, é o repasse da parcela da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) à ANM. Considerando a natureza jurídica da CFEM, a parcela dos Municípios não pode ser retida pela União. E, pela mesma razão, a parcela da ANM não poderia ser retida. Uma ANM estruturada resolveria pelo menos noventa por cento dos problemas administrativos-minerários do País.

Portanto, boa parte da Lei nº 15.506, de 2026, é essencialmente desnecessária.

Algumas de suas disposições, contudo, são aproveitáveis. De maneira geral, há grande possibilidade de a Lei trazer problemas, atrasos e insegurança jurídica.

Sistema de regulação

Nas palavras de Vicente Ráo, “as normas objetivas de Direito contêm um mandamento, ou uma diretriz, visando regular determinadas relações de fato. Mas, as normas não são criadas ao acaso, nem vivem dispersas isoladamente, nem são, tampouco, apenas justapostas ou aglomeradas em quadros artificiais; ao contrário, um nexo as une e coordena em direção a um fim comum, transformando-as [ou deveriam transformar] em um todo lógico. Ora, o conjunto de normas coordenadas em direção a um fim comum e as relações que elas visam regular, constituem o instituto jurídico.” Em seguida, o autor mostra que as regras de Direito em torno de um fato jurídico formam um instituto e que institutos afins formam ramos do Direito.

Orlando Gomes ensina que “a unidade lógica das formas jurídicas vigentes é um imperativo do espírito humano. Assim, as regras atinentes às diversas relações jurídicas são agrupadas sistematicamente, formando os institutos jurídicos. A coordenação dos diversos e múltiplos institutos jurídicos em um todo harmônico forma o sistema jurídico. Todo instituto jurídico tem no sistema seu lugar próprio. Encontrá-lo, é determinar-lhe a natureza. A localização importa para a melhor compreensão e exata aplicação das regras que o compõem.”[5]

Dentro dessa perspectiva, os institutos Autorização de Pesquisa, Concessão de Lavra, Registro de Licença, Permissão de Lavra Garimpeira, Manifesto de Mina, Regime Jurídico do Aproveitamento dos Minerais Críticos e Estratégicos, Servidão Mineral, Disponibilidade etc. formam um ramo do Direito, o Direito Minerário. Os diversos ramos do Direito integram o ordenamento jurídico do país.

Natureza jurídica

O Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE) foi criado para a coordenação, o planejamento e o acompanhamento da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE). A porta de entrada para compreender o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos – CIMCE é o estudo de sua natureza jurídica.

Poucos estudos dispensam, em alguma medida, a análise da natureza do objeto estudado. Definir a natureza jurídica de qualquer objeto abre espaço para infindáveis discussões em torno das múltiplas teorias formuladas a seu respeito e das diferentes classificações possíveis.

Não há unanimidade sobre o alcance do que normalmente se entende por natureza jurídica no âmbito do Direito Administrativo. Em síntese, a expressão diz respeito à essência do ato jurídico ou do instituto e à sua classificação dentro da estrutura do Direito Administrativo.

Considerando a evolução do Direito, é mais importante analisar o objeto de estudo no contexto da realidade administrativa do país do que tentar enquadrá-lo em estruturas rígidas, muitas vezes ultrapassadas, às quais frequentemente se apegam os burocratas.

A nota que distingue o verdadeiro jurista, a meu ver, é a sua autonomia para interpretar as novas leis; é a capacidade para revelar o Direito dos casos concretos, sem a dependência direta da doutrina ou da jurisprudência.[6]

“Os juristas sempre cuidam de compreender o Direito como um fenômeno universal. Nesse sentido, são inúmeras as definições que postulam esse alcance. Não é o caso de reproduzir-se numa série, certamente inacabada, os textos que ensaiam esse objetivo. Não só os juristas, mas também filósofos e cientistas sociais mostram ou mostraram preocupações semelhantes. Há algo humano, mas sobretudo de cultural nessa busca. A possibilidade de se fornecer a essência do fenômeno confere segurança ao estudo e à ação. Uma complexidade não reduzida a aspectos uniformes e nucleares gera angústia, parece subtrair-nos o domínio sobre o objeto. Quem não sabe por onde começar sente-se impotente e, ou não começa, ou começa sem convicção.”

Definir a natureza de um instituto ou de um ato jurídico é tudo, menos simples. Daí serem normais as divergências doutrinárias. Essas divergências, longe de serem negativas, são extremamente positivas porque, no mínimo, geram debates e conhecimento: até para refutar algo é necessário conhecê-lo.

O Conselho

O estudo da natureza jurídica dos institutos não tem interesse meramente acadêmico: uma classificação ou outra pode revelar nuances com efeitos práticos relevantes. “Toda a teoria existe para conhecer um objeto. Quando pensamos numa teoria, o que nos vem à mente é um conjunto de informações que possibilitam identificar e compreender certa realidade.” Portanto, teoria pode ser definida como “um sistema de proposições descritivas acerca de determinado objeto, que nos capacita a compreendê-lo e a operá-lo com maior eficiência nas situações em que nos envolvemos com ele.”[7]

Ao final, o objetivo é relativamente simples: definir o que é o CIMCE, identificar sua posição dentro da arquitetura institucional brasileira, delimitar suas competências e compreender as consequências práticas de seus atos ou omissões.

Como a Lei nº 15.506, de 2026, não define a natureza jurídica do Conselho, essa definição caberá à doutrina. O estudo de sua natureza jurídica buscará responder, pelo menos, às seguintes questões:

1. O que é juridicamente o CIMCE?
2. Qual é o seu conceito?

• Qual é sua dimensão teleológica?

1. Como se justifica sua existência?
2. Como se classifica dentro do regime jurídico da administração pública brasileira?
3. Qual é sua posição na estrutura da administração pública brasileira?

• Qual é a natureza e quais são os efeitos de suas deliberações?
• Está submetido a controle hierárquico?

1. Qual é o alcance de suas funções regulatórias?
2. Quais são suas competências e quais os possíveis conflitos com o Ministério de Minas e Energia?
3. Qual é sua função como mecanismo de triagem de investimentos?

• Qual é o alcance e quais são os limites das prerrogativas de avaliar operações de aquisição, fusão ou participação societária em empresas em que há investidores estrangeiros?
• Quais relações jurídicas gera?
• Quais efeitos jurídicos essas relações geram?

Este será o próximo assunto da série Direito da Mineração: regime jurídico do aproveitamento dos minerais críticos e estratégicos.

 [1] WILLIAM FREIRE. Advogado. Fundador e professor do Instituto Brasileiro de Direito Minerário – IBDM. Diretor do Departamento de Direito da Mineração do Instituto dos Advogados de Minas Gerais. Cocoordenador do Comitê de Direito de Mineração do Centro de Estudos das Sociedades de Advogados – CESA. Árbitro da Câmara de Mediação e Arbitragem Empresarial Brasil – CAMARB.  Sócio do Demarest. Alguns livros publicados:

(i) Como autor: Comentários ao Código de Mineração (2. ed., 1995). Direito Ambiental Brasileiro (1998). Direito Ambiental aplicado à Mineração (2005). Natureza jurídica do consentimento para pesquisa mineral, do consentimento para lavra e do manifesto de mina no Direito brasileiro (2005). Gestão de Crises e Negociações Ambientais (2009). Riscos Jurídicos na Mineração – Manual (2019). Fundamentals of Mining Law (2010). Código de Mineração anotado e legislação complementar em vigor (5. ed., 2010) e Direito Minerário: Acesso a imóvel de terceiro para pesquisa e lavra (3. ed., 2025).

(ii) Como coautor: Recurso Especial e Extraordinário (2002). Os recursos cíveis e seu processamento nos tribunais (2003). Dicionário de Direito Minerário Inglês-Português (2. ed., 2008). O mínimo que todo empresário necessita saber sobre Direito Penal (2019).

(iii) Como coordenador/organizador: Revista de Direito Minerário (1997, v. 1). Revista de Direito Minerário (2000, v. 2). Código de Mineração em Inglês (2008, cotradutor). Dicionário de Direito Ambiental e vocabulário técnico de meio ambiente (2. ed., 2009). Mineração, Energia e Ambiente (2010). Direito da Mineração: questões minerárias, ambientais e tributárias (2017). Aspectos controvertidos do Direito Minerário e Ambiental (2013). Direito da Mineração (2. ed., 2023). Direito da Mineração (2025) e Direito Minerário: elementos de teoria geral (2026).

Reconhecimento: Senior Statesperson. Chambers & Partners. Chambers Brazil: Industries & Sectors 2026. Mining.

#Direito Minerário. #Direito da Mineração. #Natureza Jurídica.

[2] BRASIL. Lei nº 15.506, de 16 de setembro de 2026, art. 2º, inciso I.

[3] BRASIL. Lei nº 15.506, de 16 de setembro de 2026, art. 2º, inciso II.

[4] Disponível em: https://d1xp398qalq39s.cloudfront.net/uploads/ckeditor/2026/05/24/brussels-economic-security-review-online.pdf?utm. Acesso em: 30 set. 2026.

[5] GOMES, Orlando. Introdução ao Direito Civil (Curso de Direito Civil, v.1). 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 24-25.

[6] NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 45. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2023, p. XIX.

[7] CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de Teoria Geral do Direito (o constructivismo lógico-semântico). 5. ed. ampliada e revisada, incluindo questões. São Paulo: Noeses, 2016, p. 3.