A Política Mineral Brasileira, salvo raros momentos de exceção, caracteriza-se, historicamente, por respostas oportunistas, muitas vezes emergenciais, às mudanças na conjuntura internacional, sempre a reboque do mercado, girando aleatória e imprevisivelmente, como uma biruta direcionada pelos ventos do interesse das potências industriais do Hemisfério Norte: primeiro Portugal, depois Inglaterra, mais tarde os Estados Unidos e, agora, a China… Nunca o Brasil!
Limitando-nos ao passado recente, tivemos a política de expansão do garimpo na Amazônia como panaceia para ajudar no pagamento da nossa dívida externa: Serra Pelada, Sul do Pará, Tapajós… Deu no que deu, mas comentar essa história e suas consequências extrapola o espaço deste artigo.
Mais tarde, e num contexto mais amplo, o processo de redemocratização, que culminou na promulgação da Constituição de 1988, obrigou à revisão dos marcos legais, ao mesmo tempo em que a (permanente) crise fiscal do Estado, forçou uma reforma administrativa. Ambas duraram pouco tempo. Como exemplos desse fenômeno podemos citar a vedação ao capital estrangeiro imposta pelos Constituintes, que caiu quase que imediatamente após a recriação do Ministério de Minas e Energia (MME) e do então DNPM (Departamento Nacional de Produção Mineral, atual ANM – Agência Nacional de Mineração), incorporados ao monstruoso e ineficaz Ministério da Infraestrutura, o famigerado MINFRA.
Confusões institucionais à parte, duas coisas foram cruciais para a orientação da Política Mineral Brasileira naquele período: o diagnóstico da obsolescência institucional, que sublinhava, entre outras urgências, a necessidade da modernização dos instrumentos legais e das estruturas de fiscalização e controle da atividade. O Código de Mineração foi atualizado, os excessos burocráticos passaram a ser questionados e teve início a substituição das pilhas de papéis empoeirados pelas bases de dados e documentos digitais. Surgiu uma nova esperança.
Os rumos da Política Mineral foram, então, traçados de forma racional e sistemática pelo Plano Plurianual para o Desenvolvimento da Produção Mineral Brasileira (PPDSM 1994-2004), lançado em dezembro de 1994, pelo presidente Itamar Franco, apontando caminhos para o desenvolvimento sustentável dos recursos minerais brasileiros, incluindo a atualização do seu respectivo arcabouço institucional, frente aos desafios contemporâneos.
Aparentemente, deu tudo certo. Os investimentos objetivados pelo PPDSM-1994/2004 se materializaram, antes mesmo do esperado. Saímos de US$ 42 milhões (1988) para mais de US$ 400 milhões nos investimentos privados em pesquisa mineral já na virada do Século XX e, na implantação ou expansão de minas, a meta, de US$ 1 bilhão, também foi antecipada.
No final da década de 1990, o Brasil era um dos principais destinos dos investimentos das então famosas “juniores canadenses”. Mas, de repente, a bonança parou. Os investimentos, embora nominalmente mais elevados, refluíram em valores reais e em termos comparativos com outros países. A percepção do risco de se investir no Brasil aumentou, graças a fatores externos como a queda de preços das comodities minerais e, principalmente, à pletora de fatores internos, resumida sob o nome de “Custo Brasil”: aumento constante das cargas tributária e burocrática; antropofagia institucional ou competição destrutiva entre órgãos de Governo; legislação complexa, profusa e confusa; ”esquizofrenia política”; e mudanças periódicas do discurso oficial (intervencionismo X liberdade econômica). O Brasil saiu de moda… nem os brasileiros tinham vontade de investir aqui.
De lá para cá, se tentou de tudo, até mesmo imitar o que havia dado certo no passado, ainda que por um período curto. Mas continuamos vítimas da insegurança gerada pela dicotomia entre o discurso e as práticas oficiais. Repetimos, sistematicamente, os mesmos erros que dizemos querer eliminar. O crescimento da mineração é quase vegetativo. O tão esperado “boom” ainda não ocorreu.
A pergunta que fica é como um país com notório potencial mineral, com uma disponibilidade de energia limpa sem paralelo no mundo, dotado de expertise de classe mundial para a pesquisa mineral, detentor uma base tecnológica razoável para desenvolvimento de projetos de mineração e com um mercado interno gigantesco não consegue destravar seu potencial e, principalmente, desenvolver cadeias produtivas de base mineral, agregando valor aos seus recursos naturais. E a resposta a ela é simples: ter um subsolo rico não é condição suficiente para desenvolver uma indústria de base mineral.
Minerais, inclusive os classificados como “críticos” ou “estratégicos”, salvo raras exceções, como o cobalto e os platinóides, estão espalhados por todos os continentes. Basta haver a subducção de uma placa tectônica sob outra, fenômeno comum na Natureza, que o manto se funde gerando magmatismo, sedimentos são metamorfisados, câmaras magmáticas começam a decantar sulfetos, vulcões entram em atividade e fluidos aquecidos se esgueiram ao longo de zonas de fraturamento, depositando elementos valiosos, que se cristalizam à medida que a pressão e temperatura caem. Esses processos estão espalhados por todo o mundo. A Natureza é assim: não apresenta surpresas, segue leis rígidas e previsíveis.
O problema está na outra ponta: na sociedade, na jurisdição do território, nas instituições político-econômicas e nos conflitos de interesse de quem controla o solo e o subsolo onde os minérios afloram ou se escondem. É aí que a tecnologia e a disponibilidade de capital não são soluções para os desafios da mineração. Vencer esse desafio, superar os obstáculos econômicos, políticos e sociais é muito mais complexo do que superar os desafios tecnológicos da lavra, beneficiamento e industrialização de recursos minerais. Com efeito, se mal conduzido, o esforço para superá-lo pode resultar no empobrecimento da sociedade e na destruição do meio ambiente, mesmo vivendo sobre um subsolo rico. A experiência acumulada em quase meio século de iniciativas diversas da Política Mineral Brasileira é prova irrefutável disso.
Hoje, estamos no meio de uma disputa internacional nas cadeias dos chamados minerais críticos. Anos atrás, assistimos o mesmo na indústria siderúrgica, que migrou da Europa para os EUA, de lá para o Japão e deste para a China, país que atualmente concentra a maior parte da indústria metalúrgica e de produtos acabados do mundo. É nesse cenário que o Brasil, que vem se tornando, a cada dia, um fornecedor menos importante de matéria prima mineral no mercado global, está intentando desenvolver cadeias produtivas integradas, sobretudo para aqueles minerais.
Os obstáculos, todavia, são enormes e não vai ser repetindo fórmulas antigas ou tentando copiar soluções alheias que resolveremos nossos problemas. Primeiro, precisamos saber o que é efetivamente estratégico para o Brasil: qual futuro queremos construir? Depois planejar esse futuro: que ações deveremos executar e por quanto tempo. Garantindo continuidade das ações e o aporte dos recursos necessários, O diagnóstico, por ser sempre repetido, está mais que pronto, e ele indica que os obstáculos de hoje são os mesmos de ontem: insegurança jurídica e custos muito elevados.
O problema é tão clássico que tem uma solução “bíblica”: não se põe vinho novo em odres velhos. Precisamos de mudanças efetivas, de renovação, de parar de buscar soluções diferentes fazendo as mesmas coisas. Infelizmente, quase tudo que mudou no Brasil nos últimos anos, mudou para continuar como estava antes.
Precisamos descentralizar, desburocratizar, integrar e simplificar nossas estruturas organizacionais. De fato, essas estruturas não precisam ser permanentes, mas eficientes e confiáveis enquanto forem necessárias. Não adianta termos uma das matrizes energéticas mais limpas do mundo e pagarmos mais por kWh do que qualquer outro consumidor do mundo. De que vale termos a primeira ou a segunda maior reserva mundial desse ou daquele mineral crítico, se não conseguirmos vencer a burocracia e pagar os custos de sua exploração econômica, e se as licenças para sua extração podem ser revogadas mesmo depois de concedidas e dos empreendimentos consolidados? Que importa termos o quarto maior território o do mundo, se mais da metade dele não pode receber atividades econômicas por disposições legais, muitas vezes absurdas. E ainda tem a carga tributária, cerca de quatro vezes maior e infinitamente mais complexa do que a dos nossos vizinhos do Mercosul, por exemplo.
A descentralização não é uma disposição legal ou constitucional, mas a presença e a ação do Estado são necessárias onde e quando elas forem demandadas. Desburocratizar é consolidar normas legais, simplificando-as. A formação de recursos humanos e a instalação e centros de apoio tecnológico devem ser regionalizadas, segundo as vocações e demandas dos territórios, vis a vis a oportunidade do mercado. Não adianta termos uma agência nem São Paulo ou Brasília dedicados a tratar problemas amazônicos e vice-versa.
Os territórios e seus recursos precisam ser geridos pelo conhecimento com responsabilidade e interesse público e não pelos interesses de grupos ou corporações. A diversidade que precisamos não está na cor da pele, mas na multidisciplinaridade e na integração de diferentes experiências culturais, tecnológicas e até geracionais. A carga tributária requer um Estado menor e mais eficiente, descentralizado, desburocratizado e não-intervencionista.
A instabilidade institucional e política no Brasil, cujas instituições se reinventam a cada quatro anos, com constantes mudanças de regras administrativas e autofagia entre diferentes órgãos envolvidos no licenciamento, tira o sono de qualquer investidor. Tudo isso torna o Brasil, a cada dia, menos atraente e mais distante da concretização de seus potenciais natural e humano.
A conclusão óbvia é que, quaisquer que sejam os princípios e as ações preconizadas para a Política Mineral, elas não terão o efeito esperado sem o suporte de uma Estratégia Nacional da qual sejam parte integrante. Infelizmente, no Brasil, ainda confundimos estratégia com planos e objetivos nacionais com interesses ideológicos e corporativos. Vontade política não é discurso de ocasião, é estratégia definida e planos em execução.
