A Agência Nacional de Mineração (ANM) começou a publicar suas súmulas (enunciados que positivam decisões da Diretoria Colegiada, destinando-se a fixar e tornar pública a interpretação da legislação ou determinada ação regulatória), que têm apoio no seu Regimento Interno.
As súmulas administrativas têm importante função no processo interpretativo e decisório na administração pública. Também, em razão da semelhança de efeitos, incluem-se na análise os precedentes de decisões da ANM, ainda que não tenham sido sumulados.
A competência para elaborar súmulas não dá à ANM consentimento para interpretar a lei a seu bel-prazer. Como ensina Paulo Nader, “ainda que mal elaboradas sejam as leis, com visível atraso em relação ao momento histórico; ainda que apresentem disposições contraditórias e numerosas lacunas ou omissões, ao jurista caberá, com aplicação de seu conhecimento científico e técnico, revelar a ordem jurídica subjacente. Em seu trabalho deverá submeter as regras à interpretação atualizadora, renovando a sua compreensão à luz das exigências contemporâneas; deverá expungir, não considerar as regras conflitantes com outras disposições e que não se ajustem à índole do sistema; preencher os vazios da lei mediante o emprego da analogia e da projeção dos princípios consagrados no ordenamento.”[2]
Esse estudo pode ser realizado a partir do ponto de vista do minerador ou a partir do ponto de vista da administração pública.
Sob o ponto de vista da administração pública, os precedentes e as súmulas, mesmo não sendo fontes do Direito, têm a interessante função de preencher lacunas normativas ou axiológicas e de auxiliar na interpretação jurídica (apenas) no âmbito da ANM.
As súmulas vinculam a ANM, mas não vinculam o minerador, que está livre para contestá-las judicialmente. Bons exemplos são as súmulas já publicadas relativas à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Uma parte considerável dos temas nelas tratados já é objeto de discussão judicial.
São fontes do Direito apenas as súmulas dos tribunais superiores, elaboradas dentro da competência de cada um. Em razão disso, preenchem lacunas normativas e axiológicas de forma definitiva (definitiva até certo ponto, porque uma súmula pode ser modificada ou revogada). Outras fontes do Direito são as (i) leis (em sentido material, que se refere ao conteúdo, e em sentido formal, que se refere à forma de tramitação) e as decisões proferidas por via: (ii) dos Recursos Repetitivos (art. 1.036 e seguintes do CPC/15); (iii) dos Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas (art. 976 e seguintes do CPC/15); (iv) dos Incidentes de Assunção de Competência (art. 947 do CPC/15); ou, ainda, por meio de (v) controle concentrado de constitucionalidade.
Diante da complexidade do processo interpretativo surge questão interessante: Em que etapa entram as súmulas?
A primeira etapa do processo interpretativo será sempre conhecer os fatos. A segunda, buscar os preceitos jurídicos que regulem diretamente a situação posta em juízo. Se não os houver, o intérprete deparar-se-á com o seguinte dilema: já aplicar uma súmula que se encaixa como luva justa para o preenchimento da lacuna ou, ainda assim, buscar um preceito jurídico que possa ser utilizado como analogia.
O intérprete pode fazer um primeiro movimento em direção à aplicação da súmula, a partir da percepção de que a súmula judicial já é o resultado de intensa pesquisa e reiteradas decisões em que o tribunal foi chamado para analisar essa lacuna.
De qualquer modo, é conveniente nunca deixar de examinar a possível existência de preceitos jurídicos que possam ser utilizados como analogia, até porque podem ter sido publicados após a elaboração da súmula.
Outro ponto relevante em relação às súmulas, tanto as da ANM quanto as judiciais: nunca aceitá-las imediatamente com base apenas nesse seu status, (já que o novo caso em debate pode conter especificidade que o retire do alcance da súmula).
Em relação aos precedentes administrativos há uma distinção. Os precedentes reiterados vinculam (ou deveriam vincular) a ANM. Bom exemplo é o art. 58 do Código de Mineração. Diante da incapacidade de a ANM examinar previamente todos os pedidos de suspensão temporária da lavra, criou-se o costume administrativo de aceitar a suspensão, mesmo sem prévia análise e consentimento do órgão.
Esse comportamento reiterado da ANM teve como consequência a redação do art. 50 do Decreto 9.406, de 2018, que consente ao titular do direito minerário o direito de “interromper as atividades enquanto o requerimento de suspensão temporária de lavra estiver pendente de decisão da ANM.”
A sociedade e o mundo do Direito são dinâmicos. Novos costumes e novos preceitos jurídicos são criados, modificados ou extintos ao longo dos anos, transformando-se em potenciais precedentes que influenciarão a formação do convencimento do intérprete. Ainda que o Código esteja em vigor desde a década de 1960, o Direito da Mineração brasileiro, indubitavelmente, não é o mesmo.
