Por: William Freire[1] e Ana Maria Torquato[2]
A Lei nº 15.506/2026, que instituiu a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (“PNMCE”), entrou em vigor em 16 de setembro de 2026. O Decreto nº 13.118/2026, que regulamentou o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (“CIMCE”), passou a vigorar na mesma data. A PNMCE combina dois conjuntos de normas com sentidos opostos. De um lado, instrumentos de fomento destinados a ampliar o acesso a capital. De outro, mecanismos de controle federal sobre operações societárias e contratuais que envolvem direitos minerários. Para o investidor, o valor dos primeiros depende de como os segundos vierem a ser regulamentados.
A atividade mineral é empreendimento de longo prazo, intensivo em capital e de retorno, muitas vezes, incerto. Grande parte das pesquisas minerais não resulta na localização de depósitos economicamente viáveis. Entre a descoberta dos recursos minerais e a geração da primeira receita costumam se passar muitos anos. Nesse período, o investidor assume custos certos em troca de um retorno futuro, calculado com base nas regras vigentes no momento da decisão de investir. Por isso, a previsibilidade do ambiente normativo pesa mais na mineração do que em atividades de maturação curta.
Essa exposição se agrava pela rigidez não só locacional da jazida, mas também operacional do empreendimento. Barragens e pilhas de rejeito, plano de lavra, licenças ambientais e plano de fechamento são estruturas de longa duração, concebidas segundo as normas aplicáveis no momento da implementação. Assim, uma alteração regulatória incide sobre ativos que, muitas vezes, não podem simplesmente ser adaptados ou até realocados sem custo relevante.
Diante da incerteza, o investidor tem três alternativas: não investir, investir em ativos menos específicos e menos produtivos, ou exigir retorno mais alto[3]. A escolha varia conforme o apetite de risco. Ambientes de menor segurança jurídica afastam o capital conservador e atraem o investidor disposto a correr mais risco, que, muitas vezes, em contrapartida, cobra retorno proporcional. Na mineração, parte relevante do capital para pesquisa vem de investidores especializados e de financiadores que tomam como garantia os próprios direitos minerários. Por isso, a incerteza regulatória pode se traduzir diretamente em custo de capital.
Esse capital é móvel e compara jurisdições. Além da geologia, ele avalia aspectos como a previsibilidade dos prazos de outorga do título autorizativo e do licenciamento ambiental, a clareza das regras sobre transferência e oneração de títulos, a possibilidade de registrar garantias e a existência de um mercado capaz de financiar o projeto e, mais tarde, absorver a venda do ativo. Não por acaso, o Canadá abriga cerca de metade das empresas de mineração e exploração listadas em bolsa no mundo, e Toronto e Vancouver funcionam como centros globais de financiamento do setor[4]. Para o investidor, a atratividade de uma jurisdição depende tanto da facilidade de entrar quanto da segurança de permanecer e de sair.
É sob essa ótica que a PNMCE deve ser lida. Do lado do fomento, o art. 7º prevê nove instrumentos, entre eles o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (“FGAM”), o Certificado Mineral de Baixo Carbono, o Cadastro Nacional de Projetos, os leilões de áreas, os contratos de streaming e royalties minerários privados e incentivos fiscais, financeiros, creditícios e regulatórios. Dois aspectos dialogam diretamente com os fatores de atratividade descritos acima.
O primeiro diz respeito aos contratos de royalties e de streaming. Projetos em fase de pesquisa ou em estágio inicial de desenvolvimento, em regra, ainda não geram receita e, por isso, dificilmente comportam o crédito bancário tradicional, cujo pagamento pressupõe fluxo de caixa. É comum que se financiem por esses contratos, em que a remuneração do investidor se vincula à produção futura. A lei inclui esses instrumentos entre os da política e prevê sua averbação na ANM. Com isso, operações que dependiam quase só da disciplina contratual passam a ter registro regulatório.
O segundo diz respeito aos critérios de priorização do art. 7º, § 1º, que estabelece que terão preferência na aplicação dos instrumentos os projetos que observarem requisitos como contratação de mão de obra e fornecedores locais, desenvolvimento regional, adoção das melhores práticas de segurança de barragens e empilhamento, diálogo com as comunidades e agregação de valor no País. Na prática, esses critérios poderão funcionar como condição de acesso ao fomento. Como sua aplicação depende de regulamento e de cadastro, ainda não é possível saber se determinado projeto será priorizado, nem atribuir valor a esse benefício na avaliação do ativo.
Do lado do controle regulatório, porém, a lei deixa pontos centrais em aberto, sendo o primeiro atrelado ao enquadramento dos ativos. O rol de minerais críticos e estratégicos será definido pelo CIMCE, após proposta fundamentada do Ministério de Minas e Energia, e ainda não foi editado. A lista atual, da Resolução CTAPME/MME nº 2/2021[5], não está vinculada à PNMCE. O Princípio da Estabilidade Regulatória, previsto no art. 3º, § 1º, não obriga a manter as substâncias que constam dela hoje. Assim, um mesmo ativo pode entrar ou sair do regime e, com isso, ganhar ou perder tanto os benefícios quanto os controles.
O segundo é o mecanismo de triagem e homologação pelo CIMCE, que alcança quatro hipóteses:
- Mudança de controle, direta ou indireta, inclusive por reorganização societária;
- Acesso a informações geológicas estratégicas ou participação relevante ou influência significativa de pessoas jurídicas estrangeiras;
- Contratos internacionais de fornecimento que possam afetar a segurança econômica ou geopolítica do País;
- Alienação, cessão ou oneração de títulos minerários.
Essas hipóteses abrangem a maior parte das operações do setor: aquisições, entrada de sócios estrangeiros, contratos de offtake e financiamentos com garantia sobre direitos minerários. A inclusão da oneração de títulos merece atenção, porque pode alcançar a constituição de garantias em operações de financiamento, justamente o mercado que a política pretende estimular. O Regimento Interno do CIMCE e as Resoluções do Pleno, que vão disciplinar o mecanismo, ainda não foram editados. Por isso, ainda não se definiu (i) se a homologação será prévia ou posterior à operação; (ii) quais critérios serão aplicados; e (iii) como ela se articula com os atos da ANM e, quando for o caso, do CADE.
Essa incerteza se soma a riscos que já existem na regulação da ANM. A Resolução ANM nº 223/2025 sujeita à suspensão a lavra executada pelo cessionário antes da averbação da cessão e a lavra executada pelo novo titular sem licença ambiental em seu nome[6]. Uma etapa adicional de aprovação, sem prazo definido, alonga o intervalo entre a assinatura e a efetiva transferência do ativo, período em que o comprador já assumiu o preço, mas ainda não pode operar.
O terceiro ponto afeta diretamente os portfólios em fase de pesquisa, uma vez que o art. 35 fixa prazo máximo e improrrogável de dez anos para a pesquisa em áreas com minerais críticos ou estratégicos, ressalvado o período comprovado até a licença de operação. Se o Relatório Final de Pesquisa não for apresentado nesse prazo, há caducidade e desoneração da área. O art. 32, por sua vez, determina que a ANM leve a leilão, em até dois anos, as áreas desoneradas ou cujos direitos tenham sido extintos. Os critérios de julgamento e o preço mínimo, porém, ainda dependem de diretrizes do CIMCE, e há dúvida sobre o marco inicial do prazo de dois anos.
É importante ponderar que a existência de controle estatal sobre ativos estratégicos não afasta, por si só, o investidor. O Canadá, uma das principais jurisdições minerárias do mundo, convive com um sistema complexo, que reparte competências entre governo federal, províncias e povos indígenas. A resposta canadense foi criar o Major Projects Office, que segue a lógica de “um projeto, uma avaliação” e se compromete com um prazo de dois anos para a análise regulatória de projetos de interesse nacional. O objetivo declarado é fortalecer a confiança do investidor[7]. A estabilidade, nesse caso, decorre do funcionamento das instituições, e não apenas de garantias contratuais. O problema, portanto, não é existir controle, mas não haver rito previsível.
Para a PNMCE, a lição é direta: a nova etapa de homologação só será compatível com a atração de investimentos se vier acompanhada de critérios objetivos, prazos definidos e estrutura institucional capaz de cumpri-los.
A PNMCE pode ampliar o acesso a capital para projetos que hoje não encontram financiamento, mas enquanto o CIMCE não editar seu Regimento Interno, o rol de minerais e as regras de triagem, os instrumentos de fomento permanecem potenciais e o controle permanece indefinido. Em uma atividade de longa maturação, na qual o investidor precisa saber como entrar, permanecer e sair do ativo, essa indefinição entra no preço dos ativos e no custo de capital dos projetos. Quanto antes a regulamentação definir o momento da homologação, os critérios de “influência significativa” e a articulação com a ANM e o CADE, menor será o desconto decorrente dessa indefinição.
[1] WILLIAM FREIRE. Advogado. Fundador e professor do Instituto Brasileiro de Direito Minerário – IBDM. Diretor do Departamento de Direito da Mineração do Instituto dos Advogados de Minas Gerais. Cocoordenador do Comitê de Direito de Mineração do Centro de Estudos das Sociedades de Advogados – CESA. Árbitro da Câmara de Mediação e Arbitragem Empresarial Brasil – CAMARB. Sócio do Demarest. Alguns livros publicados:
(i) Como autor: Comentários ao Código de Mineração (2. ed., 1995). Direito Ambiental Brasileiro (1998). Direito Ambiental aplicado à Mineração (2005). Natureza jurídica do consentimento para pesquisa mineral, do consentimento para lavra e do manifesto de mina no Direito brasileiro (2005). Gestão de Crises e Negociações Ambientais (2009). Riscos Jurídicos na Mineração – Manual (2019). Fundamentals of Mining Law (2010). Código de Mineração anotado e legislação complementar em vigor (5. ed., 2010) e Direito Minerário: Acesso a imóvel de terceiro para pesquisa e lavra (3. ed., 2025) e Direito Minerário: elementos de teoria geral (2026).
(ii) Como coautor: Recurso Especial e Extraordinário (2002). Os recursos cíveis e seu processamento nos tribunais (2003). Dicionário de Direito Minerário Inglês-Português (2. ed., 2008). O mínimo que todo empresário necessita saber sobre Direito Penal (2019).
(iii) Como coordenador/organizador: Revista de Direito Minerário (1997, v. 1). Revista de Direito Minerário (2000, v. 2). Código de Mineração em Inglês (2008, cotradutor). Dicionário de Direito Ambiental e vocabulário técnico de meio ambiente (2. ed., 2009). Mineração, Energia e Ambiente (2010). Direito da Mineração: questões minerárias, ambientais e tributárias (2017). Aspectos controvertidos do Direito Minerário e Ambiental (2013). Direito da Mineração (2. ed., 2023). Direito da Mineração (2025).
Reconhecimento: Senior Statesperson. Chambers & Partners. Chambers Brazil: Industries & Sectors 2026. Mining.
[2] ANA MARIA TORQUATO. Advogada. Especialista em Direito da Mineração pelo CEDIN. Possui experiência de 5 anos atuando como jurídico interno em mineradora multinacional de grande porte e atualmente atua como Advogada da área de Mineração e Fusões e Aquisições do Demarest Advogados.
[3] PINHEIRO, Armando Castelar. Segurança jurídica, crescimento e exportações. Rio de Janeiro: Ipea, out. 2005. Texto para Discussão nº 1125. Disponível em: https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2700/1/TD_1125.pdf. Acesso em: 20 out. 2026.
[4] International Energy Agency (IEA): “Canada is set to play a leading role in supplying the world with responsibly produced critical minerals.” Disponível em: https://www.iea.org/commentaries/canada-is-set-to-play-a-leading-role-in-supplying-the-world-with-responsibly-produced-critical-minerals. Acesso em: 19 out. 2026.
[5] BRASIL. Ministério de Minas e energia. Secretaria de geologia, mineração e Transformação Mineral. Comitê interministerial de análise de projetos de minerais estratégicos. Resolução CTAPME/MME nº 2/2021. Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/mme-avanca-na-implementacao-da-politica-pro-minerais-estrategicos/Resoluon02SGM.pdf. Acesso em: 20 out. 2026.
[6] Resolução ANM nº 223/2025, art. 15, XI e XII. BRASIL. Agência Nacional de Mineração (ANM). Resolução nº 223, de 20 de outubro de 2025. Disponível em: https://anmlegis.datalegis.net/action/TematicaAction.php?acao=abrirVinculos&cotematica=25702824&cod_menu=7347&cod_modulo=414. Acesso em: 19 out. 2026.
[7] CANADA. Transport Canada. Canada’s Trade and Transportation Corridors. Major Projects Office. Disponível em: https://tc.canada.ca/en/binder/17-pic-canada-s-trade-transportation-corridors. Acesso em: 20 out. 2026.
